Gotovo polovica svih lokalnih referenduma provedenih od 1991. u Hrvatskoj je propala. Nakon analize podataka prikupljenih putem platforme Imamopravoznati.org, Gong otkriva zašto su lokalni referendumi često nevažeći i predlaže rješenje.
Referendum je temeljni instrument izravne demokracije, no slab ustavno-pravni okvir za regulaciju referendumskog procesa i izostanak jasno definiranih tema o kojima se ovim putem ne može odlučivati, može kočiti političko sudjelovanje građanki i građana, ili čak ugroziti već postojeće demokratske standarde. U Hrvatskoj je važeći Zakon o referendumu jedan od najzahtjevnijih u Europi po pravilima za pokretanje državnog referenduma. Za lokalni referendum postavlja previsok kriterij za valjanost odluke u obliku najmanje izlaznosti (kvoruma) od 50% + 1 svih registriranih biračica i birača lokalne jedinice. Time su značajno otežani uvjeti za razvoj lokalne demokracije, na što je Gong upozoravao i kroz primjere u praksi.
Međutim, o praksi provedbe lokalnih referenduma dosad smo znali vrlo malo, budući da nijedno tijelo ne prikuplja takve podatke na nacionalnoj razini. Gong je stoga putem platforme Imamopravoznati.org poslao zahtjeve za pristup informacijama na adrese svih 575 jedinica lokalne i regionalne samouprave (20 županija, 127 gradova i 428 općina) kako bi prikupio informacije o broju provedenih lokalnih referenduma, temama o kojima se odlučivalo te ishodima, a potencijalno i referendumskim inicijativama koje su podnesene lokalnom predstavničkom tijelu premda do provedbe nije došlo.
Potpunu sliku o lokalnim referendumima zajamčili bi samo sustavno prikupljani i pažljivo arhivirani podaci, no ovom sveobuhvatnom analizom – koja uključuje stotine odgovorenih upita (524) te analizu medijskih izvora i podataka Državnog izbornog povjerenstva – pokušali smo dobiti što jasniju sliku referenduma provedenih na lokalnoj razini od 1991. do danas.
U Hrvatskoj do sada na lokalnoj razini provedeno 47 referenduma
U čak 35 jedinica lokalne i regionalne samouprave održao se barem jedan lokalni referendum. Zbog nemogućnosti jasnog određivanja karaktera pojednih referenduma (načina na koji su inicirani), u ovoj analizi navedeni su referendumi provedeni na lokalnoj razini, što pored lokalnih referenduma (koje mogu inicirati građani, predstavnička tijela ili izvršna vlast jedinice) uključuje i savjetodavne (neobvezujuće) referendume, raspisane na inicijativu predstavničkih tijela lokalnih i područnih samouprava ili Vlade Republike Hrvatske.
Najviše lokalnih referenduma – njih 10 – održano je u Međimurskoj županiji, čak tri u Maloj Subotici, dva u Podturenu te po jedan u Domašincu, Goričanu, Nedelišću, Pribislavcu i Štrigovi. Zanimljivo je i da je na većini njih uspješno donesena odluka, uz iznimku Pribislavca i Nedelišća. U većini slučajeva odlučivalo se o administrativnoj pripadnosti naselja, a najviše je medijske pozornosti privukao referendum u Goričanu, kojim je spriječena izgradnja kompostane financirane iz Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost.
Po broju održanih referenduma slijedi Zagrebačka županija, u kojoj je jedini put održan i referendum na županijskoj razini, kada se odlučivalo o izdvajanju glavnog grada iz županije. Ostali referendumi u Zagrebačkoj županiji održani su u Ivanić-Gradu, Kloštar Ivaniću, Križu, Pokupskom i Svetom Ivanu Zelini. Jednak broj referenduma održan je u Osječko-baranjskoj županiji, no treba naglasiti da je devet referenduma u te dvije županije održano 1996. u svrhu reforme administrativno-teritorijalnog ustroja. Riječ je o savjetodavnom referendumu koji je raspisala Vlada za više jedinica lokalne i regionalne samouprave, no kako se u različitim jedinicama odlučivalo o odvojenim pitanjima uz različite ishode, svako od pitanja brojali smo kao zaseban referendum. Njima se dio jedinica iz Sisačko-moslavačke pripojio Zagrebačkoj županiji, a dio je prešao iz Požeško-slavonske u Osječko-baranjsku županiju.
Četvrta županija po broju lokalnih referenduma je Splitsko-dalmatinska, u kojoj se odvilo šest referenduma, a uspio je samo onaj u Komiži, gdje su se građani i građanke usprotivile postavljanju kaveza za uzgoj tuna. U Primorsko-goranskoj i Dubrovačko-neretvanskoj županiji održana su po četiri lokalna referenduma, no uz značajne razlike u uspješnosti. U Dubrovačko-neretvanskoj županiji tri su referenduma uspjela – dva u Općini Blato i jedan u Pločama, uz prosječnu izlaznost veću od 60% (čak 92% na referendumu o pripadnosti Male Kapje, Blaca, Vele i Male Rasohe i Babine Općini Blato te osnivanju Mjesnog odbora Blaca-Babina). Nasuprot tome, u Primorsko-goranskoj samo je referendum u Klani zadovoljio kriterij izlaznosti.
U Istarskoj se pak Labinštini savjetodavnim referendumom odlučivalo o izgradnji termoelektrane Plomin C 500 na ugljen i, premda se 94% izašlih birača izjasnilo protiv, referendum je zbog premalog odaziva u svih pet obuhvaćenih jedinica propao. Još dva lokalna referenduma održana su u Buzetu (izgradnja kompostane) i Puli (Lungomare).
Po jedan referendum održan je u Krapinsko-zagorskoj (osnivanje općine Novi Golubovec), Sisačko-moslavačkoj (pripajanje Novske Požeško-slavonskoj županiji), Varaždinskoj (pretvaranje lokacije Ruškovica u odlagalište komunalnog otpada) i Bjelovarsko-bilogorskoj (pripajanje skupine naselja Općini Ivanska), dok u ostalim županijama nije bilo lokalnih referenduma.
Potrebno je osvrnuti se na činjenicu da je od ukupnog broja održanih lokalnih referenduma tek nešto više od pola bilo uspješno. Točnije, valjanost referendumske odluke utvrđena je za 25 lokalnih referenduma, dok je ostalih 22 propalo zbog premale izlaznosti. To ne znači nužno da nisu uspjeli postići svoj cilj. Nevažeće referendumske odluke ili obustavljene inicijative i dalje mogu stvoriti dovoljan javni pritisak za ostvarenje učinka ili dati povod građanima za daljnje političko djelovanje (npr. Inicijativa za Lungomare u Puli nastavlja borbu protiv privatizacije rekreacijskih/zelenih površina na tom području). No jedini način da se izbjegne ignoriranje volje građanki i građana od strane vladajućih je pravno prepoznavanje odluke kao važeće, čime bi većina referendumskih odluka postala obvezujuća.
O komunalnih rješenja do preispitivanja lokalne vlasti
Prevladavajuće teme o kojima se odlučivalo na lokalnoj razini su administrativna pripadnost i organizacija jedinica – na čak 25 lokalnih referenduma odlučivalo se o odvajanju i pripajanju naselja, regionalnoj pripadnosti, nazivima i podjeli ulica te u jednom slučaju o osnivanju jedinice. U ovoj kategoriji treba istaknuti referendum o (pre)imenovanju ulica u Pokupskom, koji je održan u veljači 2023. godine unatoč inicijalnom odbacivanju referendumskog pitanja od strane Ministarstva pravosuđa i uprave. Inicijativa “Odlučimo sami” izborila se za referendum podizanjem čak dvije upravne tužbe nakon što se Ministarstvo, prema riječima Visokog upravnog suda, poslužilo “pravnom akrobatikom” kako bi građanima onemogućilo održavanje lokalnog referenduma. Premda su građani i građanke prikupile dovoljan broj potpisa, Ministarstvo je referendumsko pitanje proglasilo nezakonitim, uslijed čega je Inicijativa podigla upravnu tužbu. Visoki upravni sud presudio je u korist Inicijative i vratio slučaj Ministarstvu, koje je umjesto da ispoštuje obvezujuću odluku suda, ponovno donijelo istu odluku i odbilo zahtjev. Nakon druge tužbe, Sud je osobno upozorio ministra Malenicu da zbog neizvršavanja pravomoćne presude kao odgovorna osoba u Ministarstvu riskira novčanu kaznu. Referendum se u konačnici održao, ali uz odaziv manji od 25%.
Po učestalosti referendumskih tema slijede pitanja vezana uz komunalnu infrastrukturu i usluge, pri čemu se na sedam od 12 lokalnih referenduma odlučivalo o gospodarenju otpadom. Još 8 referenduma ticalo se gospodarske infrastrukture i djelatnosti, poput izgradnje termoelektrana u Plominu i Pločama te vjetroelektrane u Fužinama ili postavljanja kaveza za uzgoj tuna u uvalama Visa i Brača. U ovu kategoriju uvrstili smo i pulski referendum za Lungomare i dubrovački referendum o Srđu, kojima je bio cilj zaustaviti apartmanizaciju i devastaciju obale prekomjernom turističkom djelatnošću, kao i referendum o uređenju marine Novalja.
Ove posljednje dvije kategorije ukazuju na ključnu ulogu lokalnog referenduma pri (ne)preuzimanju ekoloških rizika povezanih s izgradnjom deponija te energetskih i drugih gospodarskih postrojenja koji dugoročno mogu značajno utjecati na kvalitetu života u zajednici. Nažalost, u ovim dvjema kategorijama tek je 8 referenduma uspjelo potaknuti izlaznost veću od polovice upisanih biračica i birača.
Posljednju kategoriju pitanja o kojima se odlučivalo čine politička razrješenja na lokalnoj razini. Održana su ukupno dva takva referenduma: jedan u Pribislavcu 2011. godine, kada je tek 11% građanki i građana glasalo o razrješenju općinske načelnice Višnje Ivačić, i jedan u Pučišćima o smjeni Marina Kaštelana i njegovog zamjenika Alena Parunova, na koji se odazvalo tek nešto više od 30% biračica i birača. Evidentirana je i referendumska inicijativa za razrješenje općinskog načelnika Mladena Vernića u Legradu, koju je Općinsko vijeće odbacilo. Zanimljivo je da je Ministarstvo uprave u ovom slučaju uvažilo žalbu podnositelja i naložilo održavanje referenduma, no do njega ipak nije došlo.
Sličnu su sudbinu doživjele brojne druge lokalne referendumske inicijative. Od 13 mapiranih inicijativa koje nisu rezultirale raspisivanjem referenduma, najveći je dio odbačen upravo zato što je nadležno ministarstvo ocijenilo prijedlog neispravnim tj. neusklađenim sa zakonom – njih sedam. U ostalim slučajevima razlozi su bili nedovoljan broj potpisa birača, rješavanje predmetnih pitanja drugim putem (primjerice inicijativa za proglašenje Lastova parkom prirode ostvarila je cilj bez da je do referendum došlo) ili drugi razlozi o kojima nismo uspjeli dobiti informacije.
Nedovoljna izlaznost kao ključna prepreka izravnom odlučivanju
Ne umanjujući važnost uključivanja većeg broja građanki i građana u odlučivanje o zajednici, ključan uzrok neuspješnosti većine lokalnih referenduma nalazimo u strogom zakonodavstvu koje propisuje izlaznost veću od polovice ukupnog broja birača lokalne jedinice. Gong već dugo predlaže prilagodbu kriterija izlaznosti za referendume u skladu sa stupnjem važnosti odluke koja se donosi, tako da kvorum važenja za državni referendum iznosi najmanje 50% + 1 glas od ukupnog broja upisanih birača u slučaju izmjena Ustava, najmanje 35% + 1 glas za organske zakone te najmanje 25% + 1 glas za zakone i pitanja na lokalnom referendumu.
Kada bismo ova pravila primijenili na dosad provedene lokalne i savjetodavne referendume, brojka od ukupno 22 neuspjela referenduma spustila bi se na četiri. Ako bismo pak primijenili minimalnu izlaznost od jedne trećine ukupnog broja upisanih birača, koja je propisana aktualnim prijedlogom Vlade, broj neuspjelih lokalnih referenduma spustio bi se na 15.
I dok smo se početkom 2021. godine pitale hoće li novi Zakon o referendumu zadržati stare mane, danas se pitamo kada će taj zakonski prijedlog napokon doživjeti drugo čitanje u Saboru. Podsjećamo da je za usklađivanje referendumskog zakonodavstva s ustavnim promjenama iz 2010. godine bio predviđen rok od 6 mjeseci, što znači da je novi zakon trebao biti donesen prije 13 godina. Za to vrijeme, propuštene su brojne prilike za razvoj lokalne demokracije kroz izravno uključivanje građanki i građana u odlučivanje.
Lokalni referendum kao umanjena slika demokracije u Hrvatskoj
Uvidom u desetke provedenih lokalnih referenduma u Hrvatskoj, kao i neke od inicijativa kojima su građani i građanke pokušali izravno utjecati na političke odluke u svojim zajednicama, postalo je jasno da aktualno zakonodavstvo ne osigurava poticajan institucionalni okvir za razvoj lokalne demokracije. U nekim slučajevima, poput referenduma u Pokupskom, svjedočimo i snažnom otporu prema građanskim inicijativama, koji u mnogočemu zrcali nedovoljnu uključivost i transparentnost odlučivanja koja je prisutna na nacionalnoj razini.
Zastarjelo referendumsko zakonodavstvo propisuje visok prag izlaznosti za valjanost odluke na lokalnom referendumu, a s druge strane ne definira dovoljno jasno proceduru za podnošenje građanskih inicijativa, što sigurno djeluje obeshrabrujuće. Krajnje je vrijeme za donošenje novog zakona koji će stvoriti povoljne uvjete za razvoj lokalne demokracije, a Gong tim povodom ponavlja svoje preporuke.
Gong je podatke o lokalnim referendumima prikupio slanjem skupnog zahtjeva za pristup informacijama na više od 500 adresa tijela javne vlasti. Imate vlastitu istraživačku ideju? Izradite profil na Imamopravoznati.org i besplatno zatražite Pro verziju koja omogućava slanje istog zahtjeva na više adresa, kao i odgodu javnog objavljivanja zahtjeva tijekom razdoblja prikupljanja podataka.
Sara Maksimović
